Commissariat à l'intégrité du secteur public du Canada

Révisé le 28 mars 2011

Introduction

Le présent document trace les grandes lignes de la direction stratégique que compte prendre le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (le Commissariat) pour les trois prochaines années. L’objectif du plan est de nous aider à trouver réponse à cette question cruciale et épineuse : « En quoi le Commissariat offre t il une valeur ajoutée au secteur public, et comment peut on en mesurer l’importance? ». Trois ans après sa création, le Commissariat comprend maintenant clairement les enjeux associés à l’application d’une nouvelle loi, y compris l’établissement d’une nouvelle organisation, et est prêt à aller de l’avant et à entamer la prochaine étape proactive en formulant les plans d’avenir. Le plan stratégique sert à définir le contexte opérationnel du Commissariat, à établir où il sera positionné d’ici trois ans et à cibler les secteurs de résultat clés permettant d’accomplir tout cela. Le plan se veut un outil flexible et adaptable afin d’aider le Commissariat à atteindre ses objectifs dans un contexte en constante évolution. Le plan stratégique est fondé sur les réussites de l’organisation et sur les leçons qu’elle a tirées depuis sa création, mais surtout, il met à contribution le haut niveau de compétence et de professionnalisme des employés du Commissariat. 
 

Vision

Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada est une organisation de confiance auprès de laquelle on peut faire une divulgation d’actes répréhensibles et obtenir une protection contre les représailles. Le Commissariat prend des mesures appropriées visant à accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires et des institutions publiques en toute fiabilité.

Mission

Le Commissariat traite de façon confidentielle, indépendante et efficace :

• les divulgations d’actes répréhensibles dans le secteur public fédéral faits par des fonctionnaires ou bien des membres du public;
• les plaintes en matière de représailles formulées par des fonctionnaires ou d’anciens fonctionnaires.

Principes directeurs

Le travail du Commissariat est fondé sur les principes suivants :

• Accessibilité – Nous sommes connus et faciles d’approche, nos processus sont transparents et nous sommes ouverts quant à nos résultats. 
• Indépendance – Nous prenons nos décisions de façon impartiale et indépendante.
• Efficacité – Nous sommes efficaces et agissons en temps opportun.
• Pragmatisme – Nous examinons avec diligence les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles et prenons les mesures qui s’imposent, dans la mesure du possible. 
• Confidentialité – Nous protégeons l’identité des divulgateurs et assurons la confidentialité de l’information divulguée dans la mesure de ce que permet la loi.

Valeurs

Le Commissariat obéit à un ensemble de valeurs qui définissent qui nous sommes et comment nous interagissons avec nos clients et intervenants :

• intégrité dans nos gestes et nos processus;
• respect envers nos clients et nos employés;
• équité dans nos procédures et nos décisions;
• professionnalisme dans notre conduite et dans notre travail.

Contexte stratégique

Le Commissariat est un organisme indépendant du Parlement créé en 2007 par la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi). Il s’agit d’un petit organisme constitué d’environ 25 employés au service de plus de 400 000 fonctionnaires. Le Commissariat fait partie d’un plus vaste contexte d’intégrité qui comprend le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), chargé de promouvoir les pratiques éthiques et la diffusion de la connaissance de la Loi, ainsi que tous les ministères et organismes, qui sont responsables de l’établissement de leurs propres mécanismes de divulgation.

Le contexte dans lequel évolue le Commissariat est complexe et traduit la nature sensible du mandat de l’organisation. Nous devons exercer notre travail avec beaucoup de minutie étant donné que les cas dont nous sommes saisis peuvent avoir des répercussions directes sur la vie et sur la réputation d’individus et d’organisations. Bien que l’ensemble du secteur public soit en faveur de l’intégrité, il demeure un fond d’appréhension et de scepticisme quant à l’idée de divulguer des actes répréhensibles. La Loi ébranle la culture actuelle du silence et a, dans certains cas, suscité des réactions du type « pas dans ma cour » lorsqu’il était question de tenir une enquête sur un acte répréhensible allégué. Il existe aussi une culture de fausses idées selon laquelle les divulgateurs sont des employés mécontents et peu performants. La Loi a une grande portée et confère au Commissariat d’importants pouvoirs, que nous exerçons de façon judicieuse et responsable. Au fil des nouveaux cas et de l’établissement de précédents, le Commissariat continue de perfectionner la façon dont il s’acquitte de son mandat. 

Le fait de divulguer un acte répréhensible est, par définition, une chose très difficile à faire, même si on bénéficie de la protection offerte par la Loi. Cela s’explique de plusieurs façons, notamment par :

• l’impression de courir un risque personnel (perte d’emploi, tort à la réputation et à la carrière, répercussions sur les relations personnelles, peur que le processus soit long et coûteux);
• le manque de confiance envers le fait qu’un changement concret aura lieu ou qu’une entente sera conclue à la suite d’une divulgation;
• l’influence des diverses cultures organisationnelles qui ne favorisent pas l’ouverture et les divulgations; 
• des structures d’appui qui n’ont pas été pleinement éprouvées;
• la confusion pour ce qui est de savoir à qui s’adresser pour faire une divulgation, confusion attribuable au grand nombre d’intervenants dans la mise en œuvre de la Loi et aux diverses autres organisations semblables ou ayant des mandats pouvant se recouper.

La Loi est encore relativement nouvelle et fera l’objet, après l’exercice 2011-2012, d’un examen indépendant mené par le SCT visant à en évaluer l’administration et l’application. Il sera alors essentiel que le Commissariat soit en mesure d’appuyer la tenue de l’examen quinquennal en fournissant de l’information de rendement concrète et en formulant des recommandations de modifications à apporter à la Loi et de réformes à apporter aux activités et aux politiques. 

Un rapport spécial du Bureau du vérificateur général (BVG) sur l’ancienne commissaire à l’intégrité du secteur public a été déposé au Parlement le 9 décembre 2010. Depuis le dépôt de ce rapport, les activités du Commissariat sont passées au crible. En raison de l’examen par un tiers de tous les dossiers qui avaient déjà été clos avant le 20 décembre 2010, examen commandé dans la foulée du dépôt du rapport du BVG, la charge de travail opérationnelle a augmenté et cette croissance continuera vraisemblablement lorsque viendra le temps de prendre les mesures correctives nécessaires à la suite de l’examen.

Il sera alors d’autant plus important d’établir des normes de documentation et des processus formels pour répondre au volume de travail et garantir aux intervenants clés que le Commissariat est en mesure de fournir des mécanismes rigoureux pour les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes de représailles.
 

Analyse de l’environnement

Dans le cadre de la planification stratégique, une analyse de l’environnement a été effectuée afin de connaître le contexte du processus. Le tableau ci-dessous énonce les caractéristiques environnementales clés (voir l’annexe A pour plus de détail) :

• Rapport du BVG et attention plus importante de la part du public
• Contexte politique en évolution
• Climat de ralentissement économique
• Évolution du paysage démographique de la fonction publique
• Émergence des nouvelles technologies de médias sociaux
• Augmentation du nombre de régimes nationaux et internationaux en matière d’intégrité 
• Résistance à la dénonciation
• Problèmes communs aux agents du Parlement
• Caractéristiques de la loi habilitante
• Important roulement chez les agents supérieurs et divergence entre les ministères quant à la mise en œuvre de la Loi
• Centralisation des services
• Difficulté de garantir les ressources humaines nécessaires
• Rapidité de l’évolution de la technologie
• Difficultés associées à l’élaboration de mesures concrètes du rendement

Résultats stratégiques clés

Voici les résultats stratégiques clés sur lesquels le Commissariat a décidé de concentrer ses efforts et ses ressources au cours des trois prochaines années. Il s’agit d’éléments qui ont été sélectionnés à la suite d’une analyse minutieuse de l’environnement et du profil de risque de l’organisation.

Résultat stratégique clé 1 : Une fonction de gestion des divulgations et des plaintes de représailles qui est efficace, indépendante et accessible
Objectif : Veiller à ce que les activités essentielles au programme soient bien gérées et bien ancrées aux principes directeurs du Commissariat 
Lien avec les risques organisationnels : Gestion et sécurité de l’information; efficacité des stratégies et des processus; sensibilisation des clients et confiance
Activités principales : 
1.1 Prendre les mesures nécessaires pour traiter les résultats de l’examen par un tiers de tous les dossiers déjà clos
1.2 Examiner, normaliser, documenter et mettre en œuvre tous les processus opérationnels afin d’en garantir l’efficacité et l’accessibilité
1.3 Élaborer et appliquer des politiques claires
1.4 Élaborer et mettre en œuvre un nouveau système de gestion des cas

Résultat stratégique clé 2 : Engagement des intervenants clés
Objectif : Faire connaître le Commissariat et bâtir la confiance du public envers l’organisation en tant que moyen sûr de divulguer des actes répréhensibles, de contrecarrer les représailles et de prévenir la perpétration d’actes répréhensibles
Lien avec les risques organisationnels : Sensibilisation des clients et confiance
Activités principales :
2.1 Viser principalement les intervenants clés dans les efforts de communication et l’établissement de liens
2.1.1 Les fonctionnaires, par l’entremise des agents supérieurs
2.1.2 Les organisations non gouvernementales et les syndicats par la mise sur pied d’un comité consultatif
2.1.3 Les administrateurs généraux

Résultat stratégique clé 3 : Information concrète sur le rendement
Objectif : Élaborer et mettre en œuvre une stratégie de mesure du rendement visant à évaluer et à appuyer notre efficacité et d’en faire part
Lien avec les risques opérationnels : Rapports sur le rendement; sensibilisation des clients et confiance
Activités principales : 
3.1 Élaborer un cadre de gestion du rendement afin de veiller à ce que le Commissariat concentre ses efforts au bon endroit, se fasse valoir et détermine les points à améliorer
3.1.1 Définir les objectifs et communiquer les résultats
3.1.2 Déterminer les extrants, les résultats ainsi que les indicateurs de rendement clés
3.1.3 Élaborer une stratégie afin de recueillir, d’analyser et de rendre compte des données et intégrer celles-ci dans les fonctions de planification régulière
3.2 Appuyer la préparation de l’examen quinquennal
3.2.1 Consigner les observations et les expériences du Commissariat pour ce qui est de la mise en œuvre de la Loi, y compris formuler des recommandations de modifications à apporter à la Loi et des réformes en matière d’opérations et de politiques

Résultat stratégique clé 4 : Augmentation de la capacité de ressources humaines
Objectif : Recruter, perfectionner, engager et retenir des personnes ayant les compétences nécessaires pour mener à bien les stratégies et réaliser le mandat du Commissariat
Lien avec les risques opérationnels : Capacité de répondre à la croissance; observation des diverses autorités
Activités principales :
4.1 Définir et évaluer les compétences nécessaires pour assurer la réussite de l’organisation 
4.1.1 Mener une évaluation des lacunes et trouver une façon d’acquérir toutes les compétences nécessaires (dotation, formation)
4.1.2 Élaborer une stratégie de planification de la relève (comprenant un transfert des connaissances)
4.2 Accroître la participation des employés et fournir à ces derniers tout l’appui nécessaire afin de renforcer l’organisation
4.2.1 Faire participer les employés à la planification et à la mise en œuvre de changements organisationnels
4.2.2 Fournir à tous les employés des ententes de rendement et de la rétroaction régulière
4.2.3 Créer avec les employés des plans d’apprentissage s’harmonisant avec la nouvelle structure organisationnelle 
4.2.4 Évaluer les ressources actuelles et fournir du soutien aux employés pour favoriser leur perfectionnement et leur permettre de viser l’excellence
4.2.5 Veiller à l’appui de nos objectifs en matière de RH en fournissant aux employés davantage d’outils, de technologies et d’installations afin qu’ils puissent mieux répondre aux besoins de l’organisation 
4.3 Élaborer un code de valeurs et d’éthique interne et mettre en œuvre un système de gestion informelle des conflits

Annexe A : Analyse de l’environnement

• Rapport du BVG et attention plus importante de la part du public – Depuis le dépôt, en décembre 2010, du rapport du BVG sur l’ancienne commissaire, le Commissariat est l’objet d’une plus grande attention de la part des parlementaires, des médias et des organisations non gouvernementales.

Répercussions : Le Commissariat doit être prêt à prouver son efficacité et à démontrer qu’il a apporté des améliorations en corrigeant toute lacune soulevée dans le cadre de l’examen par un tiers de dossiers déjà clos. Il doit aussi être disposé à rebâtir la confiance en assurant aux parlementaires, aux fonctionnaires et à la population canadienne, par les moyens adaptés (rapports et communications avec les médias), que le Commissariat offre un mécanisme efficace et digne de confiance pour divulguer des actes répréhensibles et formuler des plaintes en matière de représailles.

• Contexte politique en évolution – Des gouvernements minoritaires sont nés de récentes élections. Il s’agit là d’une tendance qui pourrait se poursuivre. C’est donc dans un contexte de partisannerie qu’on utilise les questions d’intégrité dans des confrontations. Le contexte politique actuel peut également avoir une incidence sur l’élaboration, la mise en œuvre et la stabilité de politiques, de programmes ainsi que du cadre de responsabilisation. De plus, un examen indépendant de la Loi et de son application doit être présenté au Parlement après l’exercice 2011-2012.

Répercussions : Le recours aux questions d’intégrité aux fins de critique peut contribuer à cultiver le cynisme du public envers le secteur public. La stratégie de communication du Commissariat doit tenir compte des parlementaires et des priorités du gouvernement. Le Commissariat doit aussi être prêt à appuyer l’examen indépendant et à faire part aux parlementaires des recommandations concernant ses activités, les modifications qui pourraient être apportées à la législation ainsi que les considérations de l’appareil gouvernemental, qui sont appuyées par de l’expérience pratique, de l’expertise et un ensemble de connaissances bien ancrées.

• ​​Climat de ralentissement économique – Les derniers budgets du gouvernement prévoyaient d’importantes réductions visant les services publics, des examens de programmes et l’élimination de nombreux postes de personnes nommées par le gouverneur en conseil. Les budgets des quelques prochaines années risquent fort bien de poursuivre sur cette lancée

Répercussions : Le Commissariat doit pouvoir prouver sa valeur et son caractère unique. On pourrait également voir une augmentation du nombre de divulgations d’actes répréhensibles ou de plaines en matière de représailles liées à des questions de ressources humaines suivant les réductions budgétaires du gouvernement.

• Évolution du paysage démographique de la fonction publique – Le Canada est un pays de plus en plus diversifié. La fonction publique est le reflet de cette diversité. Elle est de plus en plus multiculturelle, mieux équilibrée en matière de genre et elle est vieillissante. Un grand nombre de fonctionnaires seront admissibles à la retraite très bientôt.

Répercussions : La plus grande diversité et le large éventail de cultures et de points de vue viendront augmenter la complexité des cas et nécessiteront des efforts de liaison et d’engagement mieux adaptés et ciblés. Les fonctions d’évaluation initiale et d’enquête pourraient aussi être touchées, vu qu’une telle tendance pourrait rendre les cas et les demandes de renseignements plus complexes et variés. Il sera aussi important de poursuivre les efforts de sensibilisation à la Loi à mesure que d’autres fonctionnaires partent à la retraite et sont remplacés.

• Émergence des nouvelles technologies de médias sociaux – Les médias sociaux (comme les blogues, Facebook et Twitter) dont font usage la population canadienne, les fonctionnaires et même le gouvernement, s’avèrent un moyen de plus en plus répandu pour communiquer et interagir.

Répercussions : Les médias sociaux tendent à brouiller la distinction entre la vie professionnelle et la vie privée des fonctionnaires. Le Commissariat est aussi aux prises avec la délicate tâche de trouver la meilleure façon d’utiliser les médias sociaux pour communiquer et interagir avec la population canadienne et les fonctionnaires.

• Augmentation du nombre de régimes nationaux et internationaux en matière d’intégrité – L’établissement de régimes en matière d’intégrité aux niveaux provincial et municipal, ainsi que dans d’autres pays, a été précipité par l’intérêt des médias et du public. Les lois régissant ces régimes ainsi que le mandat, les pouvoirs, les compétences et les structures organisationnelles de ceux ci varient.

Répercussions : Il s’agit ici d’une tendance qui peut servir d’occasion pour faire des analyses comparatives et échanger des pratiques exemplaires et des résultats de recherches. Elle permet aussi au Commissariat de jouer un rôle de chef de file. Cependant, le Commissariat doit être prêt à bien définir son propre rôle unique au sein du secteur public fédéral du Canada.

• Résistance à la dénonciation – Malgré l’existence de mécanismes formels favorisant la divulgation d’actes répréhensibles, offrant une protection contre les représailles et visant à empêcher la prise de mesures de représailles, la présence d’un certain cynisme et la résistance à la divulgation d’actes répréhensibles se font toujours sentir. 

Répercussions : La culture organisationnelle joue un rôle fondamental lorsqu’une personne doit prendre la décision de divulguer ou non un acte répréhensible. Le cynisme et l’appréhension naissent également de la perception qu’une personne peut avoir du degré de confidentialité qui lui est offert et de l’expérience vécue par d’autres divulgateurs. Tout cela a des répercussions sur les stratégies de liaison et d’engagement visant à favoriser la divulgation d’actes répréhensibles et à bâtir la confiance envers le Commissariat.

• Problèmes communs aux agents du Parlement – Récemment, la tendance est de placer tous les agents dans le même contexte lorsque des problèmes communs surviennent (p. ex., processus de nomination par le gouverneur en conseil, responsabilité, indépendance, examen des résultats).

Répercussions : Le Commissariat doit entretenir une relation solide et établir des ententes claires avec les autres agents du Parlement quant aux problèmes communs. L’organisation doit être prête à réagir à ces problèmes lorsqu’ils surviennent dans le contexte commun des agents du Parlement. 

• Caractéristiques de la loi habilitante – La Loi confère des pouvoirs étendus, mais prévoit aussi des limites précises.

Répercussions : Le Commissariat s’engage à donner suite aux divulgations d’actes répréhensibles et aux plaintes en matière de représailles ainsi qu’à prendre les mesures qui s’imposent, le cas échéant. Cependant, la marge de manœuvre du Commissariat est dictée par les limites prévues dans la Loi. 

• Important roulement chez les agents supérieurs et divergence entre les ministères quant à la mise en œuvre de la Loi – En raison de l’attrition et de la culture selon laquelle les hauts fonctionnaires changent souvent de poste, le niveau de roulement chez les agents supérieurs est très élevé, ce qui se solde par une perte des connaissances et de l’expertise. De plus, la mise en place du poste d’agent supérieur ne s’est pas faite de la même façon partout dans le secteur public, soit en ce qui a trait à la formation, à l’expérience et à la position dans l’organisation.

Répercussions : Il s’agit là d’un des facteurs qui a mené à un problème d’uniformité dans l’application de la Loi et dans le traitement des divulgations d’actes répréhensibles dans les différentes organisations. Par conséquent, le besoin de formation et de soutien s’est fait davantage sentir. Cela pourrait aussi mener à une augmentation de la charge de travail du Commissariat étant donné que plus de gens pourraient décider de s’adresser directement au Commissariat pour faire une divulgation plutôt que de passer par les agents supérieurs. 

• Centralisation des services – TPSGC fait de plus en plus valoir les services partagés à l’intention des petits ministères et organismes. Il n’est cependant pas clair quels sont les services qui seront offerts et dans quelle mesure cette nouvelle tendance s’étendra aux organisations plus grandes.

Répercussions : Il s’agit d’une tendance engendrant une période de transition qui pourrait s’avérer longue et compliquée et qui pourrait donner lieu à des changements dans la façon dont les organisations mènent leurs activités.

• Difficulté de garantir les ressources humaines nécessaires – Il est difficile de recruter et de maintenir en poste des personnes possédant la bonne combinaison de compétences. Avec le départ à la retraite imminent d’un nombre important de fonctionnaires, le marché du travail pour des postes qualifiés clés, comme ceux d’enquêteurs, sera probablement encore plus concurrentiel qu’il ne l’est déjà. De plus, d’ici la fin de 2011, le Commissariat aura eu trois commissaires. 

Répercussions : Comme une bonne part du travail du Commissariat dépend du nombre de cas dont il est saisi, il peut être difficile de planifier les échéances et la charge de travail. Dans la mesure du possible, le Commissariat traite les dossiers selon l’ordre dans lequel ils ont été reçus. Cependant, en cas de situation urgente, il pourrait s’avérer nécessaire d’établir un ordre de priorité. Pour tirer le meilleur parti de son effectif limité, le Commissariat doit trouver un bon dosage entre généralistes et spécialistes ainsi qu’entre les employés nommés pour une période indéterminée et les contractuels, occasionnels et sous traitants. (Le recours aux sous traitants est de nature plus évolutive, mais, comme pour les nouveaux employés, cela demande un investissement initial de temps et d’effort.) Il sera aussi important que les employés bénéficient d’une direction organisationnelle claire et stable, surtout étant donné les récents changements de leadership.

• Rapidité de l’évolution de la technologie – Il y a émergence de nouvelles technologies qui pourraient aider le Commissariat à gérer le savoir collectif (p. ex. gestion de l’information), l’administration, l’accessibilité, les dossiers et les statistiques de rendement (p. ex. système de gestion des cas).

Répercussions : Le Commissariat doit bien peser toutes les options qui s’offrent à lui avant d’investir dans la technologie. La technologie qui servira le Commissariat devra appuyer les besoins et les objectifs stratégiques à venir et devra comprendre des outils servant à perfectionner et à conserver le savoir collectif.

• Difficultés associées à l’élaboration de mesures concrètes du rendement – Le travail du Commissariat est de nature complexe et ne se prête pas aisément à la mesure du rendement. Chaque dossier est unique. La mesure du rendement est d’autant plus difficile compte tenu du fait que le mandat du Commissariat est en fait partagé avec d’autres intervenants. Certains résultats qui pourraient être attribuables aux efforts du Commissariat se manifestent donc dans d’autres organisations, les rendant ainsi difficile à mesurer. Bien que le SCT publie un rapport annuel portant sur la Loi, qui comprend les statistiques de ces organisations, le moment et la méthode de l’établissement de ce rapport ne sont pas harmonisés au moment et à la méthode d’établissement du rapport annuel du Commissariat.

Répercussions : Pour contribuer à l’examen quinquennal et produire les rapports annuels du Commissariat, il est nécessaire d’avoir des données de rendement. Il est essentiel que le Commissariat élabore de l’information concrète sur le rendement. Il doit aussi associer les réalisations clés à d’autres renseignements qualitatifs afin de prouver aux parlementaires et aux fonctionnaires son importance et de démontrer au public qu’il en a pour son argent.