Évaluation du Programme de subventions et de contributions pour les demandes de consultation juridique

Préparé par : Goss Gilroy Inc. Conseillers en gestion
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Ottawa (Ontario)  K2P 1P1
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Téléc. : 613-235-9592
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Date : 15 juin 2018

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Table des matières

• Introduction
• Contexte
• Méthodologie
• Constatations
• Conclusions et facteurs à prendre en considération
• Annexe A : Grille d’évaluation
• Annexe B : Modèle logique
• Annexe C : Instruments et lettres d’invitation
• Annexe D : Examen des documents – sources

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1.0 Introduction

Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (le Commissariat) a retenu les services de Goss Gilroy inc. (GGI) pour effectuer une évaluation du Programme de subventions et de contributions pour les demandes de consultation juridique. L’évaluation a été menée conformément aux exigences de couverture décrites dans la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor et la Loi sur la gestion des finances publiques. Par conséquent, l’évaluation a mis l’accent sur les questions de pertinence, de conception et d’exécution, d’efficacité et d’efficience. L’évaluation a porté sur une période de cinq ans (du 1^er avril 2013 au 31 mars 2018). Le présent rapport présente les principales constatations, conclusions et facteur à prendre en considération visant à éclairer l’avenir du programme et les recommandations d’amélioration du programme. Il comprend un aperçu de la méthodologie employée, une description du programme et un modèle logique.

2.0 Contexte

Le Commissariat est un mandataire du Parlement comptant environ 30 employés qui relèvent directement du Parlement. Il a été créé en 2007 pour appliquer la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi)^[1]. Conformément à la Loi, le Commissariat reçoit les divulgations d’actes répréhensibles dans le secteur public fédéral et les plaintes de représailles de la part des fonctionnaires fédéraux, et mène une enquête à ce sujet. Le Programme de subventions et de contributions pour les demandes de consultation juridique (programme des demandes de consultation juridique) offre un financement pour des services de consultation juridique à toute personne admissible qui participe à une procédure ou à une enquête en vertu de la Loi. L’accès au financement juridique peut également être accordé à toute personne qui envisage de faire une divulgation protégée d’actes répréhensibles ou une plainte en matière de représailles. Le programme fonctionne avec un budget annuel de 40 000 $ et reçoit, en moyenne, de 30 à 40 demandes par an. Le commissaire a le pouvoir discrétionnaire d’approuver l’accès à un financement pour des services de consultation juridique à toute personne admissible, selon les conditions suivantes :

• Une contribution pouvant aller jusqu’à 1 500 $ est disponible pour avoir accès à des services de consultation juridique.
• Dans des circonstances exceptionnelles, un maximum de 3 000 $ pourrait être accordé pour avoir accès à des services de consultation juridique.
• Les bénéficiaires ne doivent pas avoir accès à des services de consultation juridique gratuits auprès d’autres sources.
• Dans le cas des personnes qui envisagent de divulguer un acte répréhensible, elles peuvent avoir accès à un financement pour des services de consultation juridique seulement si le commissaire est d’avis que leur divulgation constitue probablement un acte répréhensible et qu’elle est susceptible de mener à une enquête^[2].

3.0 Méthodologie

3.1 Collecte des données

Afin d’orienter la collecte des données pour l’évaluation du programme des demandes de consultation juridique, une grille d’évaluation comprenant les questions d’évaluation, les indicateurs et les sources de données a été élaborée (voir l’annexe A). De plus, l’équipe de GGI (en collaboration avec le Commissariat) a mis au point un modèle logique pour le programme (voir l’annexe B) afin d’aider à cartographier les activités du programme (« ce que fait l’organisme » sur le plan des tâches les plus importantes); les principaux extrants produits (« ce que l’organisme produit » découlant de ces activités); ainsi que les résultats immédiats, intermédiaires et à long terme attendus (« quelle bénéfice le programme apporte-t-il? »)^[3]. L’évaluation de la mesure dans laquelle le programme des demandes de consultation juridique a atteint ses objectifs et les résultats escomptés a nécessité plusieurs champs d’enquête, y compris un examen des documents et des données, des entrevues avec les informateurs clés et un sondage auprès des bénéficiaires.

3.1.1 Examen des documents et des données

Environ 75 documents ont été examinés, y compris les documents fournis par le Commissariat. Une liste des documents et des sites Web inclus aux fins de l’examen ainsi qu’une liste des pays analysés se trouvent à l’annexe D. Les types de documents comprenaient les lettres de décision du Commissariat, les rapports annuels, les rapports ministériels sur le rendement ou sur les résultats, et les outils de communication, par exemple. De plus, une analyse sur le Web a également été entreprise pour déterminer si les pays inclus dans le document du Commissariat comprenant les tableaux comparatifs des lois internationales offraient des programmes semblables au programme des demandes de consultation juridique. Dans ce cas, la recherche généralisée comprenait des expressions comme « consultation/aide juridique pour les dénonciateurs dans le pays X »; « aide juridique/aide (pour) les dénonciateurs dans le pays X »; « aide juridique pour les dénonciateurs dans le pays X »; « aide juridique pour les dénonciateurs », etc. La législation de chaque pays (c.-à-d. les lois sur les dénonciateurs) a également fait l’objet d’une recherche.

3.1.2 Entrevues avec les informateurs clés/groupes de discussion

Des entrevues avec les informateurs clés ont été menées auprès des intervenants afin de recueillir des renseignements plus détaillés sur le programme. Au total, sept entrevues et une séance de groupe de discussion^[4] ont été réalisées avec 10 intervenants du programme, y compris : la direction et le personnel (interne) du Commissariat, le groupe des politiques (externe) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et les agents supérieurs des services d’intégrité pour les divulgations internes (externes).

GGI a produit deux guides d’entrevue et une lettre d’invitation par courriel aux fins d’examen et d’approbation par le Commissariat avant de fixer la date des entrevues (annexe C). Le Commissariat était chargé de traduire ces instruments et d’envoyer des invitations aux répondants pour les aviser qu’elle communiquera avec eux pour les inviter à une entrevue. Lorsqu’elle a communiqué avec les informateurs clés, la société GGI a confirmé leur intérêt à participer au processus de consultation avant de fixer un rendez-vous pour une entrevue. Le responsable du projet a été avisé de toute absence de réponse imprévue pour laquelle son aide pourrait être utile pour communiquer avec les informateurs. Les données d’entrevue ont été saisies pour chaque informateur clé et regroupées pour tous les répondants.

3.1.3 Sondage sur le Web

La méthodologie d’évaluation comprenait un sondage ouvert anonyme et confidentiel sur le Web auprès des bénéficiaires de fonds du programme des demandes de consultation juridique (personnes qui ont présenté une demande de financement dans le cadre du programme). Le sondage a été ouvert le 16 mai 2018 et a pris fin le 7 juin 2018. L’échantillon initial comprenait 85 demandeurs du programme des demandes de consultation juridique^[5]. Toutefois, deux demandeurs n’ont pas pu être joints pendant la période d’évaluation (une personne n’avait pas d’adresse électronique personnelle et l’autre avait un code postal incorrect dans son dossier). Ainsi, un total de 83 personnes ont finalement été invitées à participer au sondage.

La société GGI a rédigé une ébauche de courriel (comprenant des renseignements sur l’évaluation et la façon de participer au sondage) que le Commissariat doit examiner et traduire (annexe C). Bien que GGI était responsable de la conception du questionnaire (annexe C) ainsi que de la planification, de l’analyse et de la production de rapports, en raison de la nature confidentielle de la base de sondage, le Commissariat a tenu un rôle actif en l’aidant à gérer le sondage, y compris l’envoi des invitations et des rappels aux participants. Les invitations consistaient en un lien vers le sondage que GGI n’était pas en mesure de retracer jusqu’à un répondant en particulier. Il est à noter qu’en raison des difficultés liées à l’adresse de courriel, seulement 47 personnes ont reçu une invitation par courriel (y compris deux courriels de rappel). Les 38 autres personnes ont reçu une lettre d’invitation par la poste, qui comportait le lien vers le sondage.

Au total, 29 personnes ont répondu au sondage (8 personnes n’ont répondu que partiellement aux questions), soit un taux de réponse de 34 %. Au total, six personnes ont indiqué qu’elles avaient présenté deux demandes de financement. Aucun répondant n’a indiqué qu’il avait présenté une demande de consultation juridique trois fois ou plus. La majorité des répondants au sondage (n = 17) étaient des fonctionnaires qui avaient fait une divulgation ou envisageait de le faire en vertu de la Loi.

Les données du sondage ont été épurées et codées avant d’en effectuer une analyse approfondie. L’analyse des données du sondage a tenu compte de la fréquence globale et a été intégrée au rapport final.

3.2 Analyse et rapports

3.2.1 Analyse

Les membres de l’équipe de GGI ont collaboré à l’analyse et à la synthèse de l’information recueillie au moyen de chaque méthode et ont tiré des conclusions pour chaque question d’évaluation. L’un des principaux objectifs était de veiller à ce que toutes les étapes de l’analyse soient suffisamment transparentes et explicites pour produire des résultats solides et fiables qu’une équipe indépendante utilisant la même base de données probantes serait très probablement en mesure de reproduire. L’approche que nous proposons pour l’analyse des données a été caractérisée par les facteurs suivants :

• Transparence : Nous supposons que tout examinateur ou utilisateur d’une évaluation devrait être en mesure d’examiner les divers documents et produits livrables, et de déterminer comment une certaine conclusion a été tirée et comment elle a été utilisée dans les analyses. Nous avons tendance à éviter les examens de type « boîte noire » dans le cadre desquels les analyses ne sont pas documentées d’une manière qui permettrait à un lecteur averti de suivre le processus.
• Processus systématique : En établissant un processus d’analyse a priori, nous pouvons nous assurer que l’analyse portera sur des questions précises et sera structurée de manière à tenir compte de toutes les données recueillies. De plus, l’analyse systématique permet à l’examinateur ou à l’utilisateur de voir le déroulement logique de l’analyse.
• Pondération explicite des données probantes : Dans le cas des examens multiméthodes et multisources, divers éléments de preuve seront pondérés ou intégrés différemment selon le but de l’examen, la qualité des données et diverses hypothèses. Si l’analyse est suffisamment transparente et systématique, les examinateurs et les utilisateurs de l’examen devraient être en mesure de commenter directement les hypothèses et la pondération utilisées par l’équipe de consultation et de fournir une rétroaction et une orientation sur d’autres facteurs ou solutions de rechange à prendre en compte au cours du processus d’analyse.

3.2.2 Rapports

GGI a élaboré le présent rapport provisoire et achèvera ce document de façon itérative afin d’obtenir une rétroaction de la part du responsable du projet. Par conséquent, en se fondant sur les commentaires du rapport provisoire, GGI révisera le rapport et en fournira une version définitive.

3.3 Limites

Bien que l’évaluation soit axée sur une approche fondée sur plusieurs sources de données probantes, il convient de souligner quelques limites.

• La participation au sondage était volontaire, confidentielle et anonyme. Par conséquent, la représentativité de l’échantillon du sondage (données géographiques et démographiques) ne peut pas être évaluée. De plus, pour de nombreux participants au sondage, la rétroaction est fondée sur leur expérience limitée du programme et, par conséquent, les répercussions continues sont difficiles à évaluer.
• Les méthodes de base déterminées pour l’évaluation ne pouvaient pas comprendre un vaste sondage d’opinion auprès des intervenants. Afin d’obtenir le point de vue des intervenants du programme, bien qu’en nombre limité, on a mené des entrevues avec les informateurs clés. Les commentaires directs des utilisateurs finaux, des représentants syndicaux et des professionnels du droit n’ont pas été recueillis en raison de la nature confidentielle du programme.

4.0 Constatations

4.1 Pertinence

4.1.1 Nécessité du programme des demandes de consultation juridique

Demande et perception de la nécessité du programme des demandes de consultation juridique

Selon les documents relatifs au programme, depuis la création du programme des demandes de consultation juridique jusqu’à la fin de l’exercice 2015-2016, 137 demandes de consultation juridique ont été présentées (85 demandes uniques). Les personnes interrogées ont fait remarquer qu’il n’y a actuellement aucun mécanisme en place pour obtenir une rétroaction régulière des bénéficiaires du programme des demandes de consultation juridique en ce qui a trait à leur expérience du programme; toutefois, la recherche d’une telle rétroaction peut avoir des répercussions sur le maintien de la confidentialité des participants au programme. Cela dit, les intervenants s’entendent généralement pour dire que le programme de subventions et de contributions pour les demandes de consultation juridique est toujours nécessaire. Par exemple, lorsqu’on a interrogé les répondants au sondage sur l’importance du programme (tableau 1), parmi ceux qui ont répondu à cette question^[6] (n = 24), presque tous (92 %) ont dit qu’il était très important.

Tableau 1 : Pertinence du programme des demandes de consultation juridique

Dans quelle mesure pensez-vous qu’il est important pour les personnes admissibles d’avoir accès au financement pour des services de consultation juridique liés à la divulgation d’actes répréhensibles ou à une plainte en matière de représailles?

Très important	22	91,7 %
Plutôt important	0	0,0 %
Pas du tout important	2	8,3 %
Je ne sais pas/pas de réponse	0	0,0 %
Total	24	100 %

De plus, 13 répondants au sondage sur 14 (ou 93 %) ont dit qu’ils recommanderaient le programme des demandes de consultation juridique à d’autres personnes.

Tableau 2 : Recommandation du programme des demandes de consultation juridique à d’autres personnes

Recommanderiez-vous le programme des demandes de consultation juridique à d’autres personnes?

Oui	13	92,9 %
Non	1	7,1 %
Je ne sais pas	0	0,0 %
Total	14	100 %

Les intervenants interrogés dans le cadre de l’évaluation du programme des demandes de consultation juridique ont expliqué que l’accès au système juridique peut être une entreprise coûteuse et que le programme des demandes de consultation juridique aide à alléger une partie de ce fardeau financier. De plus, il a été souligné que le programme aide les personnes à naviguer dans des lois et des procédures qui peuvent être complexes et parfois intimidantes. Le programme des demandes de consultation juridique a été perçu comme un moyen d’instaurer la confiance dans le « régime » de dénonciation, d’aider les personnes à comprendre leurs droits et d’encourager les gens à « se manifester ». Les personnes interrogées ont également ajouté que le programme donne aux gens l’occasion d’étudier la direction que peut prendre une enquête éventuelle et qu’il peut contribuer à fournir des conseils aux personnes qui envisagent de faire une divulgation d’actes répréhensibles ou de déposer une plainte en matière de représailles, ou qui s’apprêtent à le faire.

Tant les répondants au sondage que les personnes interrogées estimaient qu’il pourrait y avoir des répercussions pour les intervenants admissibles qui ne présentent pas de demande de consultation juridique. Voici des exemples provenant des personnes interrogées sur ce sujet :

• « Ils risquent de ne pas comprendre le processus ou le temps que cela prendrait. »
• « Ce serait une dépense personnelle. »
• « Ils n’obtiennent pas d’avis sur le bon recours. »
• « Ils peuvent déposer quelque chose à la mauvaise tribune » (p. ex. un grief)
• « Ils peuvent se sentir vulnérables et seuls dans le processus. »

De même, tous les répondants qui ont participé à une divulgation^[7] et qui ont répondu à cette question (n = 4) estimaient que sans le programme des demandes de consultation juridique, leur capacité de participer à un processus de divulgation aurait été touchée dans une très grande ou une grande mesure, tandis que deux sur trois ont dit que leur capacité de participer à un processus de plainte en matière de représailles aurait été touchée dans une très grande ou une grande mesure (66 %)^[8].

Tableau 3 : Incidence du fait de ne pas présenter de demande de consultation juridique : processus de divulgation

Si le programme des demandes de consultation juridique ne vous avait pas permis d’obtenir un financement pour des services de consultation juridique, dans quelle mesure cela aurait-il eu une incidence sur votre capacité de participer à un processus de divulgation?

Dans une très grande mesure	1	25,0 %
Dans une grande mesure	3	75,0 %
Quelque peu	0	0,0 %
Dans une faible mesure	0	0,0 %
Dans une très faible mesure/pas du tout	0	0,0 %
Je ne sais pas/pas de réponse	0	0,0 %
Total	4	100 %

Tableau 4 : Incidence du fait de ne pas présenter de demande de consultation juridique : processus de plainte en matière de représailles

Si le programme des demandes de consultation juridique ne vous avait pas permis d’obtenir un financement pour des conseils juridiques, dans quelle mesure cela aurait-il eu une incidence sur votre capacité de participer à un processus de plainte en matière de représailles?

Dans une très grande mesure	1	33,3 %
Dans une grande mesure	1	33,3 %
Quelque peu	0	0,0 %
Dans une faible mesure	0	0,0 %
Dans une très faible mesure/pas du tout	1	33,3 %
Je ne sais pas/pas de réponse	0	0,0 %
Total	3	100 %

Selon les rapports annuels du Commissariat, entre 2007-2008 et 2010-2011, ce dernier a reçu un nombre semblable de nouvelles divulgations et de plaintes en matière de représailles – bien que les divulgations aient augmenté d’environ 20 cas par année au cours des exercices 2010-2011 à 2012-2013, avec un nombre semblable jusqu’à aujourd’hui (environ 85 par année)^[9]. Comme en témoigne la transcription d’une récente réunion parlementaire sur les opérations gouvernementales et les prévisions budgétaires, il a été indiqué que l’augmentation du nombre de divulgations reçues devrait se poursuivre et que les prévisions budgétaires traduisent cette tendance. Comme l’illustrent les entrevues, on a l’impression que la société est de plus en plus procédurière et que les procédures sont plus « légalistes » (les personnes recherchent ou exigent des avocats). Ainsi, on peut déterminer que le programme des demandes de consultation juridique répond à un besoin continu de façon plus générale.

4.1.2 Harmonisation du programme avec les priorités du gouvernement

Le programme des demandes de consultation juridique a été créé par la Loi et il est géré par le Commissariat. Le programme donne accès à des services de consultation juridique par l’intermédiaire d’un soutien juridique. Dans l’ensemble, le mandat du Commissariat vise à renforcer la responsabilisation et à accroître la surveillance des opérations gouvernementales en établissant des mécanismes et des processus permettant aux fonctionnaires de signaler les actes répréhensibles et de les protéger contre les représailles. Le résultat stratégique du Commissariat est de veiller à ce que les actes répréhensibles dans le secteur public fédéral soient évalués, détectés et signalés, tout en protégeant les fonctionnaires contre les représailles. Le programme d’aide juridique veille à ce que les droits à l’équité procédurale et à la justice naturelle soient respectés grâce à l’accès à des services de consultation juridique, ce qui permet de renforcer le résultat stratégique et le mandat susmentionnés.

Conformément aux facteurs qui figurent à l’article 25.1 de la Loi, le commissaire peut donner accès à des services de consultation juridique aux bénéficiaires admissibles qui participent à une procédure ou qui envisagent de faire une divulgation ou une plainte. Au cours des entrevues, le programme des demandes de consultation juridique a été présenté comme étant complémentaire, tant sur le plan du contenu et de l’objet de la Loi elle-même que sur le plan de la divulgation et des plaintes en matière de représailles. Comme l’ont indiqué quelques personnes interrogées, la Loi favorise un environnement positif dans lequel un fonctionnaire peut « proactivement » divulguer des actes répréhensibles, même si leur demande n’est pas acceptée en fin de compte. La notion de soutien est également passée par d’autres répondants, qui ont présenté le programme des demandes de consultation juridique comme étant favorable à la divulgation d’actes répréhensibles et à la gestion des plaintes en matière de représailles (cette question sera abordée plus en détail à la section 4.3).

L’examen de la documentation démontre que le programme des demandes de consultation juridique est un programme unique qui ne semble pas faire double emploi avec d’autres programmes de subventions et de contributions ou ressources. Cette constatation a également été relevée par les participants aux entrevues. Bien que certains pays soient dotés d’organismes subventionnés par le gouvernement (Pays-Bas) ou sans but lucratif (Serbie et Royaume-Uni) qui peuvent aider spécifiquement à répondre aux besoins de protection des dénonciateurs, au Canada, le programme des demandes de consultation juridique diffère de ce qui est offert par d’autres programmes d’aide juridique (comme la politique du SCT sur l’indemnisation^[10]). C’est-à-dire que le financement du programme des demandes de consultation juridique est axé spécifiquement sur les types d’enquêtes administratives. De plus, le programme a été perçu positivement par rapport à sa capacité à préserver la cohérence pour les demandeurs, en ce qui concerne les processus et les procédures. Étant donné que le soutien à l’indemnisation est offert par l’intermédiaire des ministères, qui diffèrent les uns des autres, les personnes dans ces cas peuvent obtenir des degrés de soutien différents selon le ministère où elles se trouvent.

Il convient de souligner qu’une zone de croisement potentiel a été mentionnée par les personnes interrogées. Il s’agissait notamment des similitudes qui existent avec la façon dont un syndicat peut aider un employé à déposer une plainte en matière de représailles. Un syndicat, comme le Commissariat, ne fournit pas de conseils juridiques, mais fournit du soutien et de l’information, comme celle qui figure dans la Loi, qu’ils pourraient autrement trouver par l’entremise du Commissariat et directement dans la Loi. Toutefois, lorsque les personnes interrogées se sont concentrées sur d’autres mesures de soutien offertes aux particuliers, elles ont mis l’accent sur des mesures de soutien comme la représentation syndicale par l’intermédiaire d’avocats internes mis à la disposition des fonctionnaires (bien qu’ils ne soient pas accessibles à tous), mais elles n’ont pas présenté ces mesures comme faisant double emploi.

4.2 Conception et exécution

4.2.1 Pertinence de la conception et de l’exécution

Perceptions des défis et des obstacles touchant l’accès au programme

Défis liés à l’exécution du programme

Sur le plan du financement, le programme fonctionne avec un budget annuel de 40 000 $ et reçoit, en moyenne, de 30 à 40 demandes par an. Cette allocation est fondée sur le nombre prévu de demandes de consultation juridique et, certaines années, le programme a dépassé cette estimation. Il est à noter que le fait de dépasser le montant prévu des fonds disponibles n’influence pas la décision du personnel du programme de continuer d’offrir le financement des demandes de consultation juridique aux participants admissibles puisque le commissaire a le pouvoir discrétionnaire de transférer des fonds du budget global du Commissariat pour combler cet écart, au besoin.

Bien que les personnes interrogées lors de l’entrevue aient expliqué que l’analyse de cas relative aux demandes de consultation juridique est une activité exigeante en matière de ressources (auparavant appuyée par deux avocats salariés), l’ajout récent d’un assistant juridique à l’équipe (en remplacement de l’un des avocats du Commissariat qui examine les demandes de consultation juridique) a été perçu comme un moyen d’améliorer l’efficacité. Sous la direction directe d’un avocat principal, l’assistant juridique de l’équipe est maintenant chargé de la réception des demandes de consultation juridique du programme, y compris la rédaction des notes de service et des lettres de décision.

Les personnes interrogées ont également saisi l’occasion de souligner un défi important en ce qui a trait à l’exécution du programme. Par conséquent, les répondants ont fait remarquer que certains intervenants ne savent pas très bien quel est le but du programme (p. ex. dépenser des fonds pour la recherche juridique plutôt que pour des services de consultation ou pour la représentation juridique plutôt que pour des conseils). Les répondants au sondage ont confirmé cette constatation. La plupart étaient généralement divisés quant à la clarté de l’information sur l’objectif du programme : 10 répondants sur 22 (ou 45 %) étaient très satisfaits ou plutôt satisfaits et 9 sur 22 (ou 41 %) étaient très insatisfaits ou plutôt insatisfaits.

Tableau 5 : Clarté de l’information sur l’objectif du programme

Dans quelle mesure l’information était-elle claire sur l’objectif du programme?

Très insatisfait	7	31,8 %
Plutôt insatisfait	2	9,1 %
Ni satisfait ni insatisfait	3	13,6 %
Plutôt satisfait	3	13,6 %
Très satisfait	7	31,8 %
Je ne sais pas/sans objet	0	0,0 %
Total	22	100 %

Bien que le Commissariat ne supervise pas le processus de sélection d’un avocat pour les bénéficiaires du programme des demandes de consultation juridique, il a mis en place des mécanismes de contrôle pour s’assurer que les fonds ne sont pas utilisés à mauvais escient. Autrement dit, le Commissariat est responsable du remboursement des avocats (jusqu’à concurrence du montant accordé) au nom du bénéficiaire. Une personne interrogée a mentionné que certaines factures de frais juridiques sont plus détaillées que d’autres, ce qui fait qu’il est difficile pour le personnel du programme de suivre le type de consultation fournie (c.-à-d. comment les fonds ont été utilisés). La surveillance de la qualité des services de consultation juridique a été mentionnée comme un domaine à améliorer. Dans le cas présent, cela a été formulé comme une manière d’aider à déterminer si le montant du financement obtenu aide les personnes à accéder à des services de consultation de qualité.

Obstacles à l’accès des participants

La majorité des répondants au sondage (12 sur 14, ou 86 %) n’ont pas eu d’obstacles à l’accès au programme (tableau 6). Les deux répondants qui ont été confrontés à des obstacles ont expliqué qu’il s’agissait de comprendre le fonctionnement du processus de présentation d’une demande et le montant du financement offert.

Tableau 6 : Obstacles à l’accès au programme

Avez-vous rencontré des obstacles pour accéder au programme?

Oui	2	14,3 %
Non	12	85,7 %
Je ne sais pas	0	0,0 %
Total	14	100 %

Lorsqu’on a demandé aux personnes interrogées ce qu’elles pensaient des obstacles à l’accès des participants, quelques thèmes sont ressortis. Tout d’abord, toutes les personnes interrogées ont parlé de la sensibilisation au programme comme d’un obstacle éventuel à l’accès. Cela dit, les répondants étaient également d’avis qu’il était facile d’obtenir de l’information par le site Web du Commissariat, du canal YouTube ou du personnel du Commissariat (pour obtenir de plus amples renseignements sur la sensibilisation au programme, voir la section 4.3.1). Ensuite, sur le plan des services de consultation obtenus, les personnes interrogées étaient d’avis que certains bénéficiaires pourraient se heurter à des obstacles liés à l’accès à de bons conseils juridiques dans leur collectivité; cependant, la majorité des répondants au sondage (8 sur 12, ou 67 %) ont confirmé qu’ils étaient très satisfaits des services de consultation juridiques qu’ils ont obtenus.

Tableau 7 : Utilité des services de consultation juridique obtenus

Utilité des services de consultation juridique obtenus

Très insatisfait	2	16,7 %
Plutôt insatisfait	1	8,3 %
Ni satisfait ni insatisfait	1	8,3 %
Plutôt satisfait	0	0,0 %
Très satisfait	8	66,7 %
Je ne sais pas/sans objet	0	0,0 %
Total	12	100 %

Bien que la Loi permette au Commissariat d’offrir des services de consultation juridique aux bénéficiaires, il n’est pas considéré comme étant l’entité qui devrait fournir des conseils juridiques aux bénéficiaires. D’après un document, [le commissaire] a reconnu que, « [e]n tant qu’organisme d’enquête décisionnel, indépendant, neutre et objectif », le Commissariat « peut ne pas être [perçu] comme le meilleur fournisseur de conseils^[11] ».

De plus, les personnes interrogées lors de l’entrevue ont fait remarquer que le fait de trouver un avocat (dans les collectivités éloignées) ou de restreindre le choix des avocats (dans les grandes collectivités) pourrait présenter un défi unique pour certains bénéficiaires. Cette constatation a également été relevée par les répondants au sondage qui étaient encore une fois divisés quant à leur expérience de la recherche d’un avocat. Six répondants sur 12, ou 50 %, étaient très satisfaits ou plutôt satisfaits de leur expérience à trouver un avocat, et 5 sur 12, ou 42 %, étaient très insatisfaits ou plutôt insatisfaits (tableau 8).

Tableau 8 : Facilité de trouver un avocat

Facilité à trouver un avocat

Très insatisfait	5	41,7 %
Plutôt insatisfait	0	0,0 %
Ni satisfait ni insatisfait	1	8,3 %
Plutôt satisfait	3	25,0 %
Très satisfait	3	25,0 %
Je ne sais pas/sans objet	0	0,0 %
Total	12	100 %

Le point de vue minoritaire des personnes interrogées était que la nature proactive du programme pourrait causer de l’angoisse chez les personnes qui envisagent de faire une divulgation ou de déposer une plainte, car on leur demande de révéler à l’avance sur quoi porterait leur divulgation ou leur plainte en matière de représailles.

Point de vue des intervenants sur certains aspects du programme

Facilité à trouver de l’information

Les personnes interrogées ont convenu que le Commissariat travaille d’arrache-pied sur ses produits de communication et ont souligné que le Commissariat dispose d’une ressource de communication dédiée à cette fin. Les personnes interrogées lors de l’entrevue ont également convenu qu’il est facile de trouver de l’information sur le site Web du Commissariat. Un répondant a expliqué que le nombre d’appels et de questions du public a considérablement diminué depuis que la « nouvelle architecture de l’information Web » a été mise au point en 2013. Cette constatation a également été relevée par les répondants au sondage, la majorité (13 sur 22, ou 60 %) étant très satisfaits ou satisfaits de la facilité à trouver de l’information sur le programme des demandes de consultation juridique (tableau 9). Cela dit, les personnes interrogées lors de l’entrevue n’étaient pas toutes au courant de l’existence d’un programme des demandes de consultation juridique sur le site Web du Commissariat. De plus, bien que les coordonnées du chef des communications du Commissariat figurent sur le site Web pour répondre aux questions des médias, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de trouver une personne-ressource désignée sur la page Web du programme des demandes de consultation juridique à laquelle les intervenants peuvent s’adresser au sujet du programme des demandes de consultation juridique^[12].

Tableau 9 : Facilité à trouver de l’information

Facilité de trouver de l’information sur le financement de la consultation juridique;

Très insatisfait	5	22,7 %
Plutôt insatisfait	3	13,6 %
Ni satisfait ni insatisfait	1	4,5 %
Plutôt satisfait	7	31,8 %
Très satisfait	6	27,3 %
Je ne sais pas/sans objet	0	0,0 %
Total	22	100 %

Demande

Le processus de demande du programme des demandes de consultation juridique a récemment été amélioré depuis que le programme est passé d’un modèle uniquement sur papier à un formulaire en ligne « SMART » (en janvier 2018). Dans l’ensemble, les personnes interrogées lors de l’entrevue estimaient que la demande en ligne était bien reçue et facile à utiliser. De même, la majorité des répondants au sondage étaient satisfaits de la demande en ligne – la moitié des répondants (11 sur 22) étaient très satisfaits ou plutôt satisfaits, tandis qu’un peu plus de 36 % étaient très satisfaits ou plutôt insatisfaits (tableau 10).

Tableau 10 : Formulaire de demande en ligne

Formulaire de demande en ligne

Très insatisfait	5	22,7 %
Plutôt insatisfait	3	13,6 %
Ni satisfait ni insatisfait	0	0,0 %
Plutôt satisfait	7	31,8 %
Très satisfait	4	18,2 %
Je ne sais pas/sans objet	3	13,6 %
Total	22	100 %

Quelques personnes interrogées estiment que l’ajout de définitions au formulaire de demande pourrait aider les demandeurs à comprendre comment ils s’intègrent au programme ou s’ils sont admissibles (p. ex. la différence entre la divulgation et la plainte en matière de représailles, et comment le programme définit les circonstances exceptionnelles).

Échéanciers pour les décisions

Les résultats du sondage ont montré des opinions mitigées en ce qui concerne la satisfaction à l’égard des échéanciers pour les décisions relatives à leurs demandes de financement. Un total de 10 répondants sur 22, ou 45 %, étaient très satisfaits ou plutôt satisfaits, tandis que 9 sur 22, ou 41 %, étaient très insatisfaits ou plutôt insatisfaits.

Tableau 11 : Échéanciers pour les décisions

Rapidité de la décision concernant votre demande de financement

Très insatisfait	6	27,3 %
Plutôt insatisfait	3	13,6 %
Ni satisfait ni insatisfait	2	9,1 %
Plutôt satisfait	3	13,6 %
Très satisfait	7	31,8 %
Je ne sais pas/sans objet	1	4,5 %
Total	22	100 %

Il n’existe actuellement aucune norme interne consignée concernant les demandes de consultation juridique; toutefois, les personnes interrogées ont expliqué que les demandes de consultation juridique sont généralement traitées assez rapidement. Comme l’expliquent les personnes interrogées, les normes de service du Commissariat comprennent la réponse aux divulgations et aux plaintes en matière de représailles en temps opportun, c’est-à-dire qu’il faut terminer au moins 80 % de l’analyse initiale des divulgations dans les 90 jours et 100 % des plaintes en matière de représailles dans les 15 jours prévus par la loi. Par conséquent, cela peut influer sur le temps qu’il faut pour effectuer l’analyse des demandes de consultation juridique. Dans de nombreux cas, les demandes de consultation juridique qui sont directement liées à une divulgation d’actes répréhensibles ou une plainte en matière de représailles du demandeur ne sont examinées qu’une fois qu’une décision a été prise quant à la possibilité d’enquêter ou non sur cette question connexe (puisqu’il s’agit d’un facteur important dans l’évaluation du degré auquel le demandeur peut être lésé et du degré auquel l’intérêt public est touché).

À ce titre, et bien que la demande de consultation juridique soit, en soi, un processus administratif distinct puisque la demande est souvent reçue en même temps qu’une divulgation ou une plainte en matière de représailles, le personnel du Commissariat tente d’aligner la décision d’approuver le financement sur une décision d’enquêter ou d’agir relativement à une divulgation d’actes répréhensibles ou une plainte en matière de représailles.

• Divulgation : Si une divulgation et une demande de consultation juridique sont reçues en même temps, le processus typique du Commissariat comprend l’examen de la divulgation avant d’approuver la demande de consultation juridique. Toutefois, le personnel du Commissariat examine toutes les demandes de consultation juridique au fur et à mesure qu’elles sont reçues afin de déterminer si elles doivent être traitées en priorité. Autrement, le personnel du programme s’efforce de répondre à une demande de consultation juridique en même temps que la décision d’enquêter sur la divulgation est prise. Selon le site Web du Commissariat : Nous prendrons une décision quant à la tenue d’une enquête sur une divulgation d’actes répréhensibles dans un délai de 90 jours suivant la première démarche du divulgateur auprès du Commissariat^[13]. Un répondant a fait remarquer qu’il n’était pas clair si les demandeurs sont informés que le traitement de leur demande de consultation juridique peut être assujetti aux normes de service du Commissariat relativement aux divulgations et aux plaintes en matière de représailles.
• Représailles : Si quelqu’un dépose une plainte en matière de représailles, le Commissariat rendra une décision dans les 15 jours. Comme dans le cas d’un processus de divulgation, si une demande de consultation juridique est reçue en même temps que la plainte en matière de représailles, le Commissariat s’efforcera de répondre à une demande de consultation juridique en même temps qu’une décision d’enquêter est prise. Selon le site Web du Commissariat^[14] : Selon la Loi, le commissaire dispose d’un délai de 15 jours à partir du moment que l’information contenue dans le dossier soit complète pour statuer sur la recevabilité d’une plainte en matière de représailles.

Bien que quelques répondants aient expliqué que certaines demandes sont plus compliquées, ce qui rend difficile l’établissement d’un échéancier, une personne interrogée était d’avis que chaque demande devrait être traitée dans des délais semblables.

Les points de vue des intervenants sur les divers aspects du programme comprenaient également l’admissibilité et les montants de financement; toutefois, il convient de souligner que ces deux aspects du programme doivent être conformes aux exigences de la loi.

Admissibilité

Les personnes interrogées estimaient que les critères d’admissibilité en vertu de la Loi incluaient un large éventail d’intervenants^[15]. Cela dit, dans la Proposition de modification législative du Commissariat présentée au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes, le 14 février 2017, dans le cadre de l’examen indépendant de la Loi, le Commissariat a proposé une modification à l’alinéa 25.1(1)e) de la Loi : « tout fonctionnaire qui envisage de présenter une plainte en vertu de la présente loi concernant les représailles dont il aurait été victime », de façon à pouvoir accorder des fonds aux anciens fonctionnaires qui demandent des services de consultation juridique. Les résultats de l’enquête ont montré des opinions mitigées en ce qui concerne les critères d’admissibilité. La moitié des répondants (11 sur 22, ou 50 %) étaient très satisfaits ou plutôt satisfaits des exigences, tandis que 9 sur 22, ou 41 % des répondants étaient très insatisfaits ou plutôt insatisfaits des exigences (tableau 12).

Tableau 12 : Échéanciers pour les décisions

Conditions d’admissibilité

Très insatisfait	7	31,8 %
Plutôt insatisfait	2	9,1 %
Ni satisfait ni insatisfait	1	4,5 %
Plutôt satisfait	5	22,7 %
Très satisfait	6	27,3 %
Je ne sais pas/sans objet	1	4,5 %
Total	22	100 %

On a également demandé aux répondants au sondage s’ils étaient admissibles au financement la première fois qu’ils ont présenté une demande. Parmi ceux qui ont répondu à cette question (n = 25), près de la moitié (n = 12) n’étaient pas admissibles la première fois (et pour plusieurs, la seule fois) qu’ils ont présenté une demande. Certains des motifs invoqués par les répondants sont les suivants :

• Le Commissariat a déterminé qu’il n’enquêterait pas sur les représailles ou la divulgation (n = 5);
• Ils avaient accès à des conseils juridiques par d’autres moyens (n = 1);
• Le commissaire était d’avis que la divulgation d’actes répréhensibles que j’envisageais de faire n’était pas susceptible de mener à une enquête (n = 1).

Parmi les répondants qui n’étaient pas admissibles la première fois qu’ils ont présenté une demande, 67 % ont déclaré que le fait de ne pas obtenir de financement a eu une incidence importante sur leur prise de décision ou leur expérience en fait de divulgation d’actes répréhensibles ou de plainte en matière de représailles (tableau 13).

Tableau 13 : Incidence de l’absence de financement

(Première fois) Comment le fait de ne pas obtenir de financement pour des services de consultation juridique a-t-il eu une incidence sur votre prise de décision ou votre expérience de divulgation d’actes répréhensibles ou de plainte en matière de représailles?

Incidence importante	8	66,7 %
Incidence modérée	1	8,3 %
Aucune incidence	2	16,7 %
Je ne sais pas	1	8,3 %
Total	12	100 %

De même, parmi les répondants qui ont présenté une demande de consultation juridique à une deuxième occasion distincte^[16] (et qui ont répondu à cette question; n = 5), trois n’étaient pas admissibles puisque le Commissariat a déterminé qu’il n’enquêterait pas sur les représailles ou la divulgation. Parmi les répondants qui n’étaient pas admissibles la deuxième fois qu’ils ont présenté une demande, la plupart (3 sur 5, ou 67 %) estimaient également que le fait de ne pas obtenir de financement avait eu une incidence importante sur leur prise de décision ou leur expérience de divulgation d’actes répréhensibles ou de plainte en matière de représailles (tableau 14).

Tableau 14 : Incidence du fait de ne pas obtenir de financement (dans le cadre d’une deuxième demande de consultation juridique ou d’une demande distincte)

(Deuxième fois) Comment le fait de ne pas obtenir de financement pour des services de consultation juridiques a-t-il eu une incidence sur votre prise de décision ou votre expérience de divulgation d’actes répréhensibles ou de plainte en matière de représailles?

Incidence importante	2	66,7 %
Incidence modérée	1	33,3 %
Aucune incidence	0	0,0 %
Je ne sais pas	0	0,0 %
Total	3	100 %

Montant du financement

Le financement du programme des demandes de consultation juridique est fixé par la loi, et la fourchette de fonds n’a pas changé depuis le début du programme des demandes de consultation juridique. Les personnes interrogées ont souligné que le montant du financement ne tient pas compte de l’inflation^[17]. De plus, on a expliqué que le coût des avocats a tendance à varier d’une ville à l’autre (p. ex. la différence des honoraires à Saskatoon par rapport à Vancouver). Bien que quelques répondants estiment que, puisque le programme est axé sur la consultation et les conseils, le montant est suffisant, la majorité des personnes interrogées ont fait remarquer qu’il y a certaines circonstances où le financement devrait être augmenté :

• « Si on fait face à des allégations plus sérieuses, on se retrouve dans une situation tout à fait différente... Les modèles à taille unique pour tous peuvent s’avérer problématiques. »
• « Si une personne fait l’objet d’une enquête, ses besoins en matière de conseils juridiques sont beaucoup plus coûteux. »
• « Si une personne est sur le point d’être interrogée sur des choses qui pourraient avoir une incidence sur son emploi ou prêter son nom à un rapport au Parlement, il faudrait peut-être lui octroyer plus d’argent. »

Une répondante au sondage a fait remarquer que même si son financement a été approuvé, elle n’a pas eu recours aux services d’un avocat parce que les honoraires d’un avocat étaient trop élevés. Dans l’ensemble, alors que les réponses ouvertes au sondage reconnaissaient l’utilité du montant obtenu par l’intermédiaire du programme des demandes de consultation juridique, les frais juridiques globaux ont été présentés comme étant supérieurs au montant octroyé. La plupart des répondants au sondage étaient très insatisfaits ou plutôt insatisfaits (10 sur 14, ou 71 %) du montant du financement octroyé (tableau 15).

Tableau 15 : Montant du financement octroyé

Montant du financement octroyé

Très insatisfait	2	14,3 %
Plutôt insatisfait	8	57,1 %
Ni satisfait ni insatisfait	1	7,1 %
Plutôt satisfait	2	14,3 %
Très satisfait	1	7,1 %
Je ne sais pas/sans objet	0	0,0 %
Total	14	100 %

Enfin, en ce qui concerne les montants de financement, un document^[18] mentionne une plus grande souplesse, l’accent étant mis sur le fait de permettre au président du Secrétariat du Conseil du Trésor d’augmenter la limite des fonds alloués aux conseils juridiques, afin de traduire les réalités de l’augmentation des frais juridiques de façon plus générale.

Données sur le processus de demande

D’après les preuves documentaires des 137 cas de demandes de consultation juridique (jusqu’en février 2017), 52 % des demandes ont été approuvées, 42 % ont été refusées et 6 % ont été retirées. Si l’on examine les chiffres récents, les refus étaient généralement (mais pas exclusivement) attribuables à des renseignements manquants ou inadéquats, à des motifs insuffisants et à des cas de nature personnelle. Les documents relatifs au programme ont souligné que la plupart des demandes sont associées à des cas de représailles et que les bénéficiaires obtiennent généralement le montant le plus élevé autorisé (3 000 $ dans le cas de circonstances exceptionnelles, comme des difficultés financières)^[19]. Les données de l’enquête concordent avec cette constatation. Par conséquent, lorsqu’on a demandé aux demandeurs dont la demande de financement a été approuvée pour la consultation juridique quel montant ils ont obtenu la première fois qu’ils ont présenté une demande (n = 13) (tableau 16) ainsi que la deuxième fois qu’ils ont présenté une demande (n = 2) (tableau 17), la majorité d’entre eux ont confirmé qu’ils ont obtenu entre 1 500 $ et 3 000 $.

Tableau 16 : Montant des fonds obtenus lors de la première demande de financement

Quel montant de financement avez-vous obtenu la première fois que vous avez présenté une demande?

1 500 $ ou moins	5	38,5 %
1 500 $ à 3 000 $	8	61,5 %
Je ne sais pas	0	0,0 %
Total	13	100 %

Tableau 17 : Montant des fonds octroyés lors de la deuxième demande de financement

Quel montant de financement avez-vous obtenu la deuxième fois que vous avez présenté une demande?

1 500 $ ou moins	1	50 %
1 500 $ à 3 000 $	1	50 %
Je ne sais pas	0	0,0 %
Total	2	100 %

4.3 Efficacité et efficience

4.3.1 Atteinte des objectifs prévus

Résultats du programme

Sensibilisation au financement de l’accès à des conseils juridiques

L’un des résultats à court terme du programme des demandes de consultation juridique découlant des activités du programme (matériel et produits de communication) indique une sensibilisation accrue^[20]. Bien qu’un sondage sur la satisfaction de la clientèle lancé par le Commissariat en 2012^[21] indique que la majorité des divulgateurs ou des plaignants interrogés n’étaient pas au courant du programme, cette information a été utilisée pour éclairer la stratégie de sensibilisation et de mobilisation du Commissariat au cours des dernières années. Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de trouver plusieurs exemples d’outils de communication utilisés pour accroître la sensibilisation au programme. Par exemple, les intervenants admissibles sont informés de la possibilité de présenter une demande de consultation juridique dans leur avis de décision individuel (une note de service aux divulgateurs qui confirme si une enquête sera ouverte)^[22]. Comme nous l’avons mentionné plus haut, les personnes interrogées ont reconnu que le site Web du Commissariat et le personnel du programme étaient de bonnes sources d’information sur le programme. De même, les répondants au sondage ont confirmé que le site Web du Commissariat et le personnel du Commissariat étaient des ressources importantes pour en apprendre davantage sur le programme des demandes de consultation juridique (tableau 18).

Tableau 18 : Façon dont les bénéficiaires ont entendu parler du programme la première fois

En consultant le site Web du Commissariat	14	48,3 %
Par le personnel du Commissariat	6	20,7 %
En effectuant des recherches sur Internet	4	13,8 %
Par un superviseur	1	3,4 %
Par un agent supérieur des services d’intégrité au sein de mon ministère ou organisme	1	3,4 %
Autre	3	10,3 %
Total	29	100 %

De plus, les membres du syndicat et les agents supérieurs des services d’intégrité externes (situés dans chaque ministère)^[23] ont été présentés comme des ressources supplémentaires pour transmettre des messages et partager de l’information sur le programme. Les personnes interrogées ont parlé de la nécessité d’aider les ministères à promouvoir et à expliquer le programme aux employés et du fait que « les gens ne se manifesteraient pas s’ils ne connaissent pas le programme des demandes de consultation juridique ». Les informateurs clés étaient d’avis que le Groupe de travail sur la divulgation interne (GTDI), qui consiste en une réunion régulière des agents supérieurs des services d’intégrité (y compris le personnel du Commissariat), serait un bon endroit pour rappeler aux gens le programme des demandes de consultation juridique, tout comme le feraient les communications ciblées aux représentants syndicaux.