Remarques d'ouverture - Joe Friday - Examen législatif
Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (OGGO)
Mardi le 14 février 2017, 8h 45
Monsieur le président, j’aimerais remercier le Comité de m’avoir invité à prendre la parole devant vous ce matin.
France Duquette, sous‑commissaire, et Brian Radford, avocat général, m’accompagnent.
Je suis très heureux d’être ici aujourd’hui pour discuter des dispositions de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles auxquelles je suis assujetti et pour vous présenter des propositions concrètes qui, selon moi, permettront d’aboutir à un régime de dénonciation du secteur public fédéral solide et mieux adapté.
Les modifications proposées sont fondées sur plus de 750 divulgations d’actes répréhensibles et 250 plaintes en matière de représailles qui nous ont été présentées au cours des dix dernières années. Les modifications s’inspirent aussi des autres lois, autant à l’échelle nationale qu’internationale, et elles peuvent s’articuler autour de trois grands objectifs.
Premièrement, faciliter et encourager la divulgation d’actes répréhensibles, notamment clarifier et souligner l’importance des questions relatives à la confidentialité.
Deuxièmement, supprimer les obstacles concrets qui empêchent le Commissariat de mener à bien ses activités d’enquête.
Finalement, traiter la question du fardeau de preuve excessif qui incombe à la personne qui dépose une plainte de représailles et renforcer la protection qui lui est offerte. Cet objectif est d’une importance fondamentale.
Avant de discuter en détail des propositions, j’aimerais prendre quelques minutes pour discuter du contexte dans lequel nous exécutons notre mandat.
Pour reprendre les observations que madame la juge Elliott de la Cour fédérale a formulées dans une décision récente, le régime de dénonciation établi par la Loi « s’attaque aux actes répréhensibles d’une ampleur qui pourrait ébranler la confiance du public s’ils n’étaient pas divulgués et corrigés », et, s’ils sont prouvés, « risquent grandement de compromettre l’intégrité de la fonction publique ». Selon moi, le Commissariat n’a pas été créé pour traiter tout problème ou toute question qui pourrait se poser au sein de la fonction publique, mais plutôt pour traiter des situations qui sont suffisamment graves pour être portées directement à l’attention du Parlement ou pour justifier l’intervention d’un organisme juridictionnel, tel que le Tribunal.
Je tiens à souligner que, dans l’exercice des fonctions que me confère la Loi, je ne suis le défenseur d’aucune partie. Je suis plutôt un décideur neutre qui doit être impartial et respecter les droits de toutes les parties à l’équité procédurale et à la justice naturelle.
Je suis certain que vous conviendrez avec moi qu’il ne peut y avoir un système de dénonciation efficace sans un changement de culture : la dénonciation de possibles actes répréhensibles doit faire partie de la culture du secteur public et être encouragée et traitée dans un environnement exempt de toute crainte de représailles. Je crois qu’avec le temps on peut y arriver. Nous sommes encore au premier stade, pour ainsi dire, de la mise en œuvre de cette loi, mais cet examen législatif nous offre l’occasion de nous rapprocher davantage de notre but.
Cela étant, je dois également préciser que le Commissariat, composé d’une équipe de trente professionnels dévoués et doté d’un budget d’environ 4.8 millions de dollars, ne peut pas y arriver tout seul. Il faut plus qu’une mesure législative et plus qu’un Commissariat comme le nôtre pour parvenir à un changement des mentalités, où la dénonciation est « normalisée ». Cela nécessite un engagement collectif continu. Le Commissariat fait partie de cet engagement collectif, mais nous devons être réalistes : il faut d’abord admettre que la crainte de représailles existe et ensuite reconnaître que des changements importants doivent survenir pour que cette crainte diminue, à défaut d’être éliminée.
La crainte de représailles est bien réelle. Au fil des ans, le Commissariat a déployé tous les efforts qu’il pouvait pour recueillir des renseignements à ce sujet et pour tenter de trouver des façons de diminuer la crainte. Deux projets d’enquête de l’opinion publique ont été commandés par le Commissariat, dont le plus récent à l’automne 2015. Celui-ci soulignait, entre autres, la nécessité d’une participation accrue des cadres supérieurs, pour qu’un véritable changement se produise en ce qui a trait à la notion d’acceptabilité de la dénonciation. Autrement dit, pour que ces changements à l’échelle de la fonction publique donnent lieu à des résultats tangibles, il faut généralement qu’ils soient transmis à l’échelle de la gestion. En effet, le Commissariat a récemment commandé un rapport de recherche sur la crainte de représailles. Il sera publié bientôt. Le rapport sera immédiatement remis au Comité dès qu’il sera achevé. Pour faire avancer les débats, j’encourage les fonctionnaires et les administrateurs généraux de faire de la dénonciation le sujet d’une discussion ouverte et continue dans le milieu de travail du secteur fédéral. Reconnaître l’existence de la crainte est la première étape lorsqu’on tente de régler le problème qu’elle pose.
J’aimerais formuler une autre observation : le domaine de la dénonciation est en pleine expansion, et de nouveaux régimes sont conçus et adoptés au sein d’une vaste gamme d’organismes du secteur public et privé. Je peux affirmer que nombre de provinces et territoires ont adopté des mesures législatives en matière de dénonciation qui contiennent plusieurs similitudes aux nôtres. Nous savons aussi que notre modèle possède certaines caractéristiques très distinctes, comme l’existence d’un commissariat indépendant qui se consacre à la dénonciation ainsi que d’un Tribunal qui se consacre à l’instruction de dossiers en matière de représailles. Même entre pays dotés de régimes juridiques et de systèmes de gouvernance similaire, il existe des différences dans les régimes de dénonciation.
Il existe des principes de base qui sont généralement respectés dans tout régime, mais l’une des principales difficultés qui se posent est de concevoir un programme de dénonciation qui réponde aux besoins et aux intérêts particuliers des intervenants auxquels il s’adresse, et tienne aussi compte du contexte global dans lequel il exerce ses activités, y compris l’existence d’autres mécanismes de recours. Je crois que nous devons garder cela à l’esprit lorsque nous portons un regard critique sur notre propre régime. La Loi a créé un régime de dénonciation qui est spécialement conçu pour le secteur public fédéral, et j’espère que l’optique dans laquelle nous examinons la loi dans ce processus d’examen est d’assurer l’établissement d’un régime qui réponde aux besoins de la population canadienne. Il s’agit d’avoir un secteur public efficace et fiable.
Compte tenu de ces observations fournies pour situer le contexte, j’aimerais mentionner certaines recommandations essentielles pour les changements à apporter à la loi qui font partie de celles que j’ai présentées dans mes observations écrites. Depuis ma nomination en 2015 en tant que commissaire, je n’ai ménagé aucun effort pour saisir les occasions d’apporter des changements positifs au moyen de l’adoption de politiques et de pratiques visant à régler des ambiguïtés observées dans la loi ou pour clarifier, par exemple, la manière dont j’exerce l’important pouvoir discrétionnaire que me confère la Loi. Je voulais ainsi veiller à ce que nos discussions portent uniquement sur les points nécessitant, à mon avis, des modifications législatives formelles afin d’appuyer nos travaux efficaces. Je commencerais cette discussion en disant qu’à mon avis, les 16 recommandations que je formule sont celles qu’il faut pour que les modifications législatives soient adéquatement réalisées.
Je me penche à présent sur ces recommandations législatives. J’en soulignerai une seule pour chacune des catégories générales que j’ai mentionnées au début de mon exposé.
En ce qui a trait au cas particulier des représailles, l’objectif du Commissariat est d’alléger le fardeau de preuve considérable qui incombe aux éventuelles victimes. Outre la recommandation de modifications très importantes, comme d’accorder au Tribunal le pouvoir d’ordonner des réparations provisoires et le remboursement des frais juridiques engagés par le plaignant, je voudrais attirer votre attention sur la proposition selon laquelle le renvoi d’une affaire au Tribunal opère une inversion du fardeau de la preuve. En d’autres termes, le plaignant, c’est-à-dire la partie qui a le moins de ressources et de pouvoirs, n’a pas besoin de prouver que des représailles ont été exercées. Au contraire, l’employeur a la charge d’établir que les mesures prises n’étaient pas des représailles. Je suis fermement convaincu que cela est équitable et juste, étant donné que le but poursuivi est de rendre plus équitables des règles du jeu autrement inégales. Je me réjouis que les personnes ayant témoigné avant moi appuyaient elles-aussi cette recommandation.
Je propose aussi des recommandations visant à encourager et à appuyer la confiance envers le régime établi par la Loi. La recommandation clé à cet égard consiste à supprimer le critère de la « bonne foi » relatif au dénonciateur ou à la personne qui dépose une plainte de représailles. Bien que, de prime abord, cela puisse vous paraître déroutant, en réalité, la présence de cette exigence fait en sorte que l’attention est concentrée à tort sur la motivation du dénonciateur plutôt que sur les actes qui sont signalés. Le critère devrait consister plutôt à se demander si la personne croit que les renseignements sont véridiques, non ce qui l’a motivée à aller de l’avant.
Comme vous le constaterez dans mes observations, nous avons également formulé des recommandations visant à renforcer et à clarifier les dispositions qui assurent la protection de la confidentialité. Je souhaite simplement souligner l’importance de la confidentialité dans un régime de dénonciation.
À cet égard, j’aimerais revenir sur quelque chose qui a été mentionné devant le Comité jeudi passé et qui est d’une préoccupation capitale, autant pour le Commissariat que pour moi-même. Un témoin a déclaré que la première chose que nous faisons lorsque l’on reçoit une divulgation est d’informer l’administrateur général et de lui communiquer le nom du divulgateur. L’identité du divulgateur est la chose que nous tenons extrêmement à protéger. J’espère que ce n’est pas ce que le témoin voulait dire. J’aurai le plaisir de répondre à toute question se rapportant à nos processus à cet égard.
Un autre thème que nous avons abordé dans nos recommandations vise à éliminer les obstacles qui touchent notre capacité de mener des enquêtes. À cet égard, j’attire votre attention sur une modification particulière proposée. À l’heure actuelle, la loi empêche le Commissariat d’obtenir des renseignements provenant de l’extérieur du secteur public. Il s’agit d’un facteur important qui limite notre capacité à recueillir des éléments de preuve. Par exemple, nous ne pouvons pas en principe obtenir des renseignements dont disposent des fonctionnaires à la retraite. Nous ne pouvons non plus obtenir des renseignements entre les mains de tiers ne faisant pas partie du secteur public. Ma recommandation vise simplement à supprimer cette disposition de la Loi afin d’éliminer les obstacles qui empêchent le Commissariat à mener une enquête complète.
Je ne pourrai conclure sans préciser que les recommandations du Commissariat visent à renforcer et à appuyer un régime mieux adapté, efficace et accessible, afin d’accroître la confiance des fonctionnaires envers un régime qui vise à les protéger.
C’est avec plaisir que je répondrai à vos questions. Merci, monsieur le président.